谁制造了“最大违建”：一张“夹生”规划如何葬送商洛10亿城改

发布时间：2018-08-03 10:21 【来源：百家号】

《调查清样》—撰文|文一刀

陕西商洛，作家贾平凹的故乡与昏官魏民洲仕途发迹的起点，是一个地处陕南秦岭深山，依丹江两岸建设而成的典型山地小城，下辖的六县一区均为山多地少、经济欠发达的国家级贫困县（区）。多年来，商洛虽一直努力拓展新区但发展受限很大，始终难以摆脱空间局促土地稀缺的发展瓶颈，至2008年，以城市更新为基础的老旧城区改造已成为拉动商洛继续前行的不可或缺途径。

早在2006年，商洛就已经委托西安市城市规划设计研究院编制了《商洛市旧城改造详细规划》，规划区东至东环路、南至江滨大道、西至文卫路、北至北新街，规划总面积约1.5平方公里，涉及各类建筑面积约112.1万平方米。这些老旧城区虽地处中心、位置优越，但区域内的房屋多为土木或砖木结构，其建筑年代久远，房屋状况破败不堪。

《商洛市旧城改造详细规划》对旧城区进行了科学合理的功能分区，在人居环境改善、商业品位提升的目标下，将商业区与居住、办公区域有机结合，并对当地大云寺、城隍庙等文物的开发与保护予以规划，力图形成完整的历史文化旅游景观带。

以此为基础，商洛在2008年正式出台了《商洛市中心城市旧城改造管理暂行办法》和《商洛市房屋拆迁管理暂行办法》等相关文件，作为旧城改造项目建设的政策依据。城改大幕正式拉开后，商洛筹划推出的该城市规模最大并具有标杆示范意义的项目就是“商州西街旧城改造”。

启动之初，西街改造项目被政、商、民各方均寄予厚望，希望其能实现惠民、利商、显政之功效，但在历经8年艰辛实施、承担开发的企业投入超过12亿元人民币、各方为此均心力憔悴之后，项目却如失效药物一样让当年期待的疗效化作泡影。

眼下，这个商洛曾首屈一指的民生项目已沦为罕见负面样本，一纸“夹生”规划正在将牵涉各方推入危局，8年努力或将一夜付之东流。它到底为何、又是如何演变至此？在当前营商环境广受关注的背景下，重新复盘商洛的招商往事与营商现实不仅是探寻真相的过程，也是寻找解决之道的前提，更是对解决类似问题具有普遍性示范意义。

西街改造的三赢蓝图

西街是商洛市区的“白菜心”。人们常说商洛谐音商落，因此做生意的都不来，唯有西街曾是当地最繁华的商业街。但西街也有致命之处：整条街基本是五十年前建设的土木结构房屋，大多数店铺都是小平房，打开临街墙壁自成门面，老板们常常就在铺子门前用蜂窝煤炉子炒菜做饭。

到了晚上西街街面上基本上是白炽灯泡木板门，还能看到土夯墙，虽也怀旧但更多是破败，店面结构和房子的质量已远远不能适应城市发展的需要。

在西街改造实施之前，整个商洛市几乎看不到一座高层建筑，当地市民居住的房子除了平房就只有些多层建筑。因此当时对西街的改造不仅是商洛历史上首次大规模旧改，完成后也将是市区建设的第一个集商业、住宅为一体的城市商业生活圈，从这个角度出发，该项目也被称为当地最大的惠民工程。

西街片区旧城改造项目总占地面积为180.47亩，属于公益项目，概算总投资为5.6亿元人民币。商洛市财政困顿，面对改造所需资金根本无能为力，唯有面向社会招商引资，怎奈项目虽经周密策划包装，在实际与多家企业洽询过程中依然应者寥寥，商洛整体经济落后的现实与公益属性中商业开发的局限是导致项目受冷落的主要原因。

此时，西街项目早已势在必行弓在弦上，为成功吸引可以承担项目投资的开发商，如何平衡项目的公益性与商业开发价值不仅是前期招商的关键，更是实施过程中得以平稳运转的重中之重。

2010年8月23日，商洛批复通过了市旧改办上报的《关于西街片区旧城改造项目招标实施方案》，并于同年8月27日面向社会发布“西街片区旧城改造项目”招商招标公告，最终前来竞标者仅三家企业。

公告要求竞标单位须在一个月内缴纳1亿元人民币保证金并提供2亿元人民币资信证明，看到此种条件后其中两家企业直接选择放弃竞标，剩下一家完成要求的企业最终中标，该企业为天津滨海浙商投资集团。

按照商洛市招商引资相关要求，天津滨海浙商投资集团于2010年8月12日在商洛注册设立具有独立法人资格的子公司：陕西凯华房地产开发有限公司（下简称‘陕西凯华’）；2010年11月17日，商洛与天津滨海浙商投资集团有限公司正式签订商洛市西街片区旧城改造项目合同；

2010年12月27日，天津滨海浙商投资集团向商洛旧城办发通知将合同所涉权利义务全部移由陕西凯华继受，陕西凯华全面负责与项目有关的所有合同签订、履行，并办理项目所需所有行政许可与行政审批。

公开信息表明，“西街片区旧城改造项目”规划建设的初衷，是要建设一个新型的城市综合体，担负完善城市配套功能、改变商洛城市形象的主导作用，同时对西街所有原住居民采取就地安置回迁所需住宅和相应比例商铺，商业开发部分包括一座总建筑面积约5万平方米的“大都汇购物中心”，与项目区域内商洛大云寺周边的商业街。

这本该是个政、商、民皆大欢喜的未来：区域面貌改善和商业地标的建成对城市凝聚力、辐射力、竞争力具有催化剂的作用，地方不仅有业绩而且对未来持续发展奠定基础，可谓显政；将旧城区打造为居住、置业、投资、旅游等新的城市热点区域后，原住居民不仅可享受人居环境改善的益处，因有对应商铺补偿亦能分享老西街“二次繁荣”的商业红利，可谓惠民；而新开发的商业地标作为带动整个商洛市区商业繁荣的龙头与“航母”，在吸引商家进驻商洛、投资商洛的同时也能让项目开发商收获商业价值，可谓利商。照此愿景，“商洛西街旧城改造”在启动之初呈现的是一个典型三赢项目，但现实却并非如此美好。

失信招商拖垮浙商

在商洛的招商承诺及与投资方签订的合同中，约定有几个事关项目生死的内容：1、全部征迁工作由商洛市负责，6个月完成，2011年6月给陕西凯华交付土地，整个项目建设周期为3年，至2013年底所有安置与开发全部完成；2、大云寺周边进行商业建设，规划建设用地10.78亩，建筑面积约1.55万平米；3、免交人防易地建设费（该承诺作为招商引资优惠政策在招标公告及规划文件中也有明确约定和说明）。

但这几项内容却无一按约实现。首先是征迁工作进展缓慢：西街旧城改造项目启动后，商州区成立了区旧改办作为西街旧城改造房屋征收实施单位。2011年1月15日，商州区旧改办制定“实施方案(讨论稿)”，并于同年3月1日至15日进行了公示，公开征集意见，在此基础上市旧改办对部分方案进行了修订完善，形成《方案》的公示稿，于同年5月11日至5月16日进行第二轮公示，并公示了商洛市西街片区旧城改造项目安置区域示意图及户型平面图。

2011年3月l5日，商洛市发改委下发了《关于下达2011年度全市固定资产和重大项目建设计划的通知》，将市区西街旧城改造项目纳入商洛2011年市级重点建设项目投资计划。2011年1月13日，商洛市国土资源局通过了《关于西街片区旧城改造建设项目用地预审》，同年7月19日印发了《西街片区旧城改造项目土地征收补偿实施方案》。同年8月5目，陕西省作出陕政土批[2011]512号审批土地件，同意对西街片区旧城改造用地共12公顷，收回国有土地使用权用于城镇建设。直到2011年10月13日，商洛市才批复了商州区旧改办上报的《征收与补偿实施方案》两周后，商州区发文、公告后相关工作这次进入实质实施阶段。

由于推进严重延迟，至2013年6月才部分完成征迁，为赶项目进度，开发商被倒逼一边建设一边等着交地办手续。2013年6月17日，在匆匆组织举行了西街旧改安置区建设开工仪式后，西街项目终于启动了建设；征迁延迟的另一个副作用就是补偿费用的大幅度增加，陕西凯华不得已又被多摊派了近5500万人民币的补偿款。

2013年底，商洛正式向企业交地，此时已经比合同约定时间延迟了两年半；相应手续等都随之延后，直到2014年底，陕西凯华才陆续取得了项目开发建设所需的全部批文和行政许可，按规定缴清了土地出让金和相关费用。

商洛市最终批准的西街改造项目规划条件为：总建筑面积43.8万平方米。其中，回迁安置住宅和商业用房面积约15.5万平方米（近1500户西街原居民全部就地安置）；开发住宅和商业用房面积22万平方米，地下建筑面积6.3万平方米（其中包括大云寺围墙外周边地块建设1.5万余平方米仿古商业用房）；大云寺正面建设6900余平方米城市广场，正面左前方建设地上6层、约5万平方米的购物中心。总投资从当初的不足6亿计划跃升至逾12亿元人民币。

2015年底，作为商洛市商业地标的“大都汇购物中心”终于落成，但与三年前相比，这时商铺的市场行情已极度低迷，购物中心招商运营举步维艰，商铺严重滞销积压。

2016年3月，安置房建设竣工，但由于征迁时计算的严重膨胀，原本9万余平米的安置面积也增加至15万余平方米，陕西凯华承担安置房建设成本亏损4300余万元。

在磕磕绊绊中，项目勉强继续前行：2016年7月，开发住宅和商业（除大云寺周边和H-5商业）竣工，并通过商洛市规划局规划验收合格，随后正式向业主交房；2017年11月23日，大都汇购物中心正式全面开业运营。租售商家包括华润万家超市、潇湘影院在内共220余户。

伴随项目实施步入后期出现的是各级部门间的扯皮、画地为牢、以及单位利益至上导致的出尔反尔与政务废弛。

公开资料显示，西街旧城改造项目为商洛市统筹主导，其中商业安置房部分由陕西凯华代建，建成后交付商洛，再由相关部门分配给安置对象。2016年3月，当代建安置房建成并达到交付安置条件后，却一直没有被商洛接收。一方面被安置人在持续等待，另一方面由于安置商业部分长期空置，建成的商铺虽鳞次栉比却很萧条。

在商洛制定的《商洛市中心城市旧城改造管理办法》、《商洛市西街片区旧城改造项目招标实施方案》规定和商洛市与陕西凯华签订的《商洛市西街片区旧城改造项目开发建设合同》约定中，西街旧城改造项目享受免交人防工程易地建设费的优惠政策，该项政策也符合《人防法》和国家有关规定。

然而，2017年9月27日，商洛人防办突然向陕西凯华下达行政处罚和征收事先告知书，催缴人防工程易地建设费1100余万元并罚款9.5万元。2017年11月8日，又正式下达处罚和征收决定书，企业无奈提起行政复议；2018年2月28日，商洛市做出行政复议决定：维持商洛人防办的征收和处罚决定。

陕西凯华有一本文件目录，内容为2015下半年至2018年6月以来就项目有关问题向不同部门的请示与报告，比较特别的一点是：这三十多份请示报告所反映的件件事项全部如同“断头路”一般的没有结果。一个尤为典型的例子是项目东南角H-5地块（土地面积约3亩，规划商业建筑面积约9300平方米）的规划。该地块规划原本与西街旧改项目整体规划指标融为一体，已获商洛批准，陕西凯华按规定缴纳了土地款和相关费用后取得了开发建设权。但此后地块规划又调整为须单独办理规划手续，自此，企业便踏上了无尽头的申报之路。相关记录显示：从2014年起企业先后10余次向规划局和市级递送书面申请报告，无数次与规划局及有关领导当面沟通协调，要求办理规划许可证，但四年下来依然未能办理。

据陕西凯华方面讲述，对于西街项目实施中涉及的许多事项，每次都要经过事先当面反映、沟通、递送书面文件，经过一段时间等待之后，一次、两次、三次甚至更多次到有关部门询问处理情况与结果。尽管每次都是事先沟通之后才呈送书面文件，但经常会有这样的情况：某领导或部门接收文件之后并未处理，经过一段时间之后却告诉企业，这个问题你们得去另找某某领导或部门，于是，企业再按上述过程重来一遍。就这样，日复一日，周而复始，耗费了企业两年多时间该目录涉及的所有问题却无一得到解决。

一系列的行政效能低与失信违约下，“商洛西街旧改”在屡屡延误中不仅逐渐失去昔日光彩，各种矛盾已是丛生：无法按期回迁、按期交付安置商铺令群众怨声载道；错过商铺经营最好的时期则不仅让被安置居民日后生计蒙上阴影更直接导致项目开发商业价值大幅缩水；而各种摊派与处罚也让开发企业原来预期中的盈利变为亏损。但真正令这个项目走向被葬送轨道的，是围绕商洛大云寺周边商业开发的混乱博弈。

谁炮制了“暗战大云寺”

大云寺全国多地都有，根据资料记载，各地大云寺兴建始于唐代，当时为给武则天称帝寻找依据，一批僧人曾伪撰《大云经疏》上于朝廷，称武后“太后乃弥勒佛下生，当代唐为阎浮提主”，武氏称帝后便立刻“颁布《经疏》于天下，令诸州修建大云寺”。商州大云寺并非新建而是将建于城北金凤山上的“西岩院”进行更名。之后武则天的儿子李显复辟唐制，又将各地大云寺悉数诏毁，商州大云寺由于被地方官更名"西岩院"而幸存下来。元代至正年间，又改名大云寺，至明初毁于兵燹，清顺治十八年(公元1661年)在金凤山原寺院山下重新修建了一座新大云寺，一直留存至今。

因此准确来说，在商洛“西街旧城改造”区域内的这座大云寺真正建成时间为300余年。1992年被陕西将商洛大云寺列为省级文物保护单位，大云寺内一直没有僧侣，1996年，商洛市博物馆成立后便入驻负责管理，后商洛博物馆又划归商洛市文广新局。

在西街旧改启动之前，大云寺周边长期被私人住宅、商业店铺等老旧建筑环绕、蚕食，四周成不规则锯齿状，且因四至地界问题与周边群众屡生纠纷诉讼事件，周界安防隐患多、实施保护难度较大。

按照2011年7月完成的西街片区改造规划设计方案，对大云寺周边按照“征一补一”的原则，在保持大云寺原有面积不变且不触及寺内文物建筑的前提下，将西、南两侧围墙向里缩进，东、北两侧围墙向外拓张的办法予以保护。

按此规划实施，大云寺将成为以四座大殿为中轴线的较为规则的长方形建筑群，且寺庙建筑周边开阔、自成体系，消防、安防及各类保护措施将全面得到落实，并将与项目新建广场和莲湖公园景区珠联璧合、相映成辉，对于大云寺的旅游观光、安全保护和对外开放都将起到极大的促进作用。

熟悉商洛市情的人都知道，在这个偏远山城，一直以来政府下属的各职能部门与事业单位通常都有一定规模的商业门面房，其租金收入按惯例进入单位自收自支的小金库，这种现象直到2016年前后才得以整治清理。西街旧改实施前，商洛博物馆所在的大云寺被重重民房包围，只有两间较小的门面房。项目启动后，商洛文广局及博物馆方面便一直有意争取大云寺周边地块的开发利用权，且曾出具相应规划方案，由于种种原因未获应允。于是，有关大云寺周边的保护、利用、开发焦点问题很快从谁来搞、如何进行变成了能不能做，而商洛博物馆也成为坚定的反对方。

一座清代建筑，多年来在淹没于棚户区中籍籍无名，在利益暗战下突然在网络间成为“千年古刹”、“千载历史见证者”和“存世的唯一皇家寺院”，被反对其周边开发者占据为文物保护制高点。开发商、普通民众、商洛市与下属部门利益缠绕交锋幻化成一出所谓“暗战大云寺”的戏码，愈演愈烈之下大云寺周边的改造被冠以“天下第一拆”之恶名，令维系这个举步维艰旧改项目的核心链条轰然断裂。

2017年3月，商洛西街旧城改造项目规划被指不符合项目地块内省级文物保护单位“大云寺”周边控规要求，住建部直指商洛早期规划为违法行政并列入挂牌督办。

面对此种情况，2017年8月17日，商洛市规划局下达《行政许可撤销决定书》，撤销与大云寺相关的项目一标段《建设工程规划许可证》。复议后，2017年12月25日，商洛方面先是作出复议决定称：“该撤证行为认定事实不清、违反法定程序、适用依据不准确，不予支持”。但2018年4月27日，商洛市规划局再次作出《行政许可撤销决定书》，二次启动撤证，现正在二次行政复议审理之中。

于是，一个投入超12亿元资金，按照已经批准的规划建设的惠民工程，历经8年实施，在已经基本全部竣工之后，突然被撤销了规划许可证而成为面临拆除的违法建筑，后续一系列衍生效应立刻将此项目推到崩盘烂尾的边缘。

一地鸡毛如何扫？

此种局面下，商洛市首当其冲面临严峻的连环违约索赔，比如：在商洛正式颁发大云寺周边标段开发建设许可之后，企业已缴纳了涉及相关地块的土地款等费用，2017年5月，在有关控规争议热炒之际，该商业建设用地又被收回用于市政建设，但直至目前仍未办理土地权属转移手续，也未就清偿土地款及相关损失给出任何说法。

此外，当年商洛市有关部门与陕西凯华共同委托对“被违建”的西街大都汇购物中心进行了评估，结果表明：在不包含1亿余元的已售商铺和已开业220余家商户的经济损失和违约赔偿金情况下，该购物中心纯商业价值为6.46亿元人民币，一旦废弃，仅该栋建筑的经济损失将达8亿元人民币。

情急之下，商洛在未与施工单位等各方研讨汇商情况下便仓促拿出整改方案，几经演变后最终的整改方案在很多方面都出现脱离技术与施工现实的缺陷。按照商洛通报的改造方案，临近大云寺、已建成并投入使用的“大都汇购物中心”（地上6层、地下1层，共约5万平方米），须进行正面拆除三层、三跨（5500余平方米），整栋建筑将被像切豆腐样切成座椅状，这将引发许多难以规避甚至无解的问题和严重后果。

由于拆改工程难度大、成本高、耗时长、隐患多，拆除及后续改造施工时，在结构安全上存在难以规避的风险和隐患。整个供水、供电、空调、通风、消防等系统，必须全部重新设计、施工，工程难度大、时间长、成本高，实施起来无论从技术上、财力上以及相关统筹协调上，各方都无力负担。

购物中心经过降层拆改之后，该购物中心原设计的规模和使用功能被颠覆，其作为项目核心支柱综合体的功用丧失，原有商业价值将不复存在。购物中心内已售、已租商铺必然退房、退租、索赔，同时会波及到整个项目的其它商业，引起大规模退房、退租和索赔。

目前，整个项目正在进行中的销售和招商运营工作被迫停止，全面开业的计划搁浅，再次启动代价极大。任谁都不难看出：这样的经济损失和负面影响不是局部而是整体性的，围绕项目的政、商、民各方均遭波及。